Risto Volasen kotisivu

Perustuslakivaliokunta antoi tänään mietintönsä (4/2013 vp) Perustuslain 115 §:n mukainen muistututuksesta pääministeri Jyrki Kataisen virkatoimen lainmukaisuuden tutkimiseksi, eli tunnetusta professori Himasen tapauksesta.

En arvioi lausuntoa sen esteellisyyttä tai hyvää hallintotapaa koskevan päättelyn osalata. Sen sijaan alun alkaen oletin, että esiin nousisi, onko pääministeri tai ovatko mukana olleet viranomaiset toimineet toimivaltansa puitteissa ja virakavelvollisuuksiensa mukaisesti. Toimiessani seitsemän vuotta pääministerin valtiosihteerinä nämä asiat olivat sekä oikeusviranomaisten että toimivaltaisten viranomaisten jatkuvan argumentoinnin kohteena. Oikeusvalvonnasta vastaavien linja on ollut niin tiukka, ettei pääministeri saisi kriisitilanteessakaan puuttua alemman viranomaisen toimintaan yksittäisessä tapauksessa.

Perusteita asian pohdintaan antaa mm. seuraavat perustuslakivaliokunnan mietinnön havainnot:

”Pääministeri Katainen kutsui koolle 27.9.2011 pidetyn kokouksen, johon osallistui hänen lisäkseen Sitran yliasiamies Mikko Kosonen, Suomen Akatemian pääjohtaja Markku Mattila, Tekesin pääjohtaja Veli-Pekka Saarnivaara, professori Pekka Himanen, valtiosihteeri Velipekka Nummikoski ja alivaltiosihteeri Jukka Pekkarinen. Tapaamisessa Katainen kertoi, mitä eduskunnalle vuonna 2013 annettavassa hallituksen tulevaisuusselonteossa on tarkoitus käsitellä. Himanen puolestaan esitteli tutkimussuunnitelmaansa. Katainen esitti, että tulevaisuusselonteon valmistelussa olisi hyvä saada tukea kansainväliseltä tutkijaryhmältä. Lisäksi hän tiedusteli, kiinnostaako kansainvälinen tutkimushanke Suomen Akatemiaa, Sitraa ja Tekesiä ja ovatko ne valmiit osallistumaan sen rahoittamiseen.”

”Tutkimushankkeen valmistelu jatkui Nummikosken johtamissa neuvotteluissa loka-marraskuussa 2011. Niihin osallistuivat Sitran, Suomen Akatemian ja Tekesin edustajat, Himanen ja valtioneuvoston kanslian virkamiehiä. Neuvotteluiden keskeinen kysymys oli yhteisrahoituksen saaminen tutkimushankkeelle. Näiden neuvotteluiden pohjalta tutkimushanketta koskeva yhteistyösopimus viimeisteltiin joulukuun 2011 ja tammikuun 2012 välisenä aikana.”

”Sopimusneuvotteluiden jälkeen rahoittajatahot valmistelivat ja tekivät rahoituspäätöksensä omissa toimielimissään. Käytännössä Sitra, Suomen Akatemia ja Tekes ottivat kantaa valmiiseen ehdotukseen tutkimushankkeen pääsisällöksi, rahoitusrakenteeksi ja toteuttajaksi, eikä niillä näytä olleen vaikutusmahdollisuuksia näihin seikkoihin. Erityisesti Suomen Akatemian hallituksessa ja hallinnossa tutkimushankkeen laatua, siihen osallistumista sekä menettelytapoja arvosteltiin ankarasti.”

”Edellä esitetyn perusteella valiokunta katsoo, että valtioneuvoston tulevaisuusselonteon valmistelua tukevaan tutkimushankkeeseen liittyvät Kataisen toimet, kuten tulevien sopimusosapuolten tapaamisen järjestäminen ja siihen osallistuminen 27.9.2011 sekä jatkovalmistelua koskevien toimintaohjeiden antaminen valtioneuvoston kanslian virkamiehille, ovat perustuslain 116 §:ssä tarkoitettuja ministerin virkatoimia.”

”Suomen Akatemian edustajien lausunnoista ilmenee, että pääministerin ja valtioneuvoston kanslian osallistuminen tutkimushankkeen valmisteluun on vaikuttanut Suomen Akatemian hallituksen päätöksentekoon ja päätöksen valmistelijoiden liikkuma-alaan. Suomen Akatemia ei ilmeisesti olisi osallistunut tutkimushankkeen rahoittamiseen ilman pääministerin ja valtioneuvoston kanslian taholta esitettyjä arvioita tutkimushankkeen merkityksellisyydestä. Rahoittajatahojen edustajat ovat kuitenkin olleet mukana sopimusneuvotteluissa ja osallistuneet sopimuksen valmisteluun sekä lopuksi sopimusosapuolet ovat omissa päätöksentekomenettelyissään itsenäisesti päättäneet osallistumisestaan hankkeen rahoittamiseen. Valiokunnan tehtävänä olevaan ministerin virkatoimien lainmukaisuuden tutkimiseen ei kuulu sen selvittäminen, ovatko tilaajan ja rahoitusosapuolten virkamiehet menetelleet tutkimushankkeen valmistelussa ja päätöksenteossa asianmukaisesti. Virkamiesten toimintaa arvioi oikeuskansleri heitä koskevien kanteluiden johdosta annettavissa ratkaisuissa.”

Kun Himasen asia tuli esille pidin koetun perusteella ilmeisenä kysymystä, johon tullaan paneutumaan: Ovatko asiaan vaikuttaneet, kuten pääministeri, toimineet toimivaltansa ja virkavastuunsa mukaisesti?

Perustuslain 2 pykälässä säädetään mm. oikeusvaltioperiaatteesta. Sen kolmannen momentin mukaan ”Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.”

Tämän oikeusvaltioperiaatteen mukaisesti valtiossa on kussakin tehtävässä säädetty toimivalta eri hallintotasojen ja -haarojen viranomaisille. Kansalaisten yhdenvertaisen kohtelun turvaamiseksi toimivaltaisella viranomaisella on oikeus ja velvollisuus tehdä päätöksensä yksittäisessä tapauksessa ylemmän viranomaisen puuttumatta siihen, ellei säädöksistä muuta johdu. Vastaavasti viranomaisella ei ole oikeutta ryhtyä toimeen, johon hänellä ei ole lakiin perustuvaa valtuutta.

Pääministeri toimivallasta ja hänen toimivaltaansa kuuluvien asioiden yhteensovittamisesta on päätetty perustuslaissa ja siitä johdetuissa säädöksissä. Perustuslain 66-68 pykälien mukaan mm.: ”Pääministeri johtaa valtioneuvoston toimintaa ja huolehtii valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelun ja käsittelyn yhteensovittamisesta. Pääministeri johtaa asioiden käsittelyä valtioneuvoston yleisistunnossa…”

”Valtioneuvostossa käsiteltävät asiat on valmisteltava asianomaisessa ministeriössä. Valtioneuvostossa voi olla ministerivaliokuntia asioiden valmistelua varten.” ”Kukin ministeriö vastaa toimialallaan valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelusta ja hallinnon asianmukaisesta toiminnasta.” ”Ministeriön päällikkönä on ministeri.” ”Ministeriöiden toimialasta ja asioiden jaosta niiden kesken sekä valtioneuvoston muusta järjestysmuodosta säädetään lailla tai valtioneuvoston antamalla asetuksella.”

Laki ja asetus Suomen akatemiasta taas säätävät sen toimivallan ja päätöksenteon perusteet. Vastaavasti Laki ja asetus Teknologian ja innovaatioiden kehittämiskeskuksesta säätää sen toiminnasta. Kummankin rahoitus ja muita taloudellisia päätöksiä ohjaavat myös niiden em. säädöksistä johdetut sisäiset ohjeet sekä laki Valtion talousarviosta siitä johdettuine alempine säädöksineen. Kumpaakin ohjaavat myös yleiset julkista hallintoa koskevat säädökset, kuten kilpailulainsäädäntö.

Perustuslain 118 pykälän mukaan ”Virkamies vastaa virkatoimiensa lainmukaisuudesta. Hän on myös vastuussa sellaisesta monijäsenisen toimielimen päätöksestä, jota hän on toimielimen jäsenenä kannattanut. Esittelijä on vastuussa siitä, mitä hänen esittelystään on päätetty, jollei hän ole jättänyt päätökseen eriävää mielipidettään.”

Näiden säädösten alaisessa toiminnassa valtioneuvostossa, pääministerin virassa tai valtioneuvoston kansliassa, ministeriöissä, Suomen akatemiassa tai Tekesissä ei kenelläkään ole oikeutta ohjata, ei pyrkiä antamaan tai ottamaan vastaan ohjeita yksittäisessä tapauksessa säädetyn toimivaltansa tai sen käyttöä koskevien säädösten vastaisesti. Lisäksi perustuslain velvoite ministeriöille sekä siitä johdetut alemmat säädökset asetavat opetusministeriön ja elinkeinoministeriön ministerille ja kansliapäällikölle velvoitteen valvoa ministeriönsä asianmukaista toimintaa. Perustuslakivaliokunta ja Oikeuskansleri joutuisivat tämän mukaan myös punnitsemaan, onko joku tässä tapauksessa ryhtynyt ”sellaiseen toimeen, johon hänellä ei ole oikeutta”.

Epäilemättä on olemassa tilanteita, joissa olisi perusteltua, että pääministerillä tai valtioneuvostolla olisi oikeus vaikuttaa toimivaltaisten viranomaisten toimintaan yksittäisessä tapauksessa. Sellaisia ovat erityisesti äkilliset ja laaja-alaiset kriisitilanteet, joissa yksittäisten viranomaisten voimavarat eivät riitä ja joissa tarvitaan useiden viranomaisten toiminnan yhteensovittamista.

Tällaisissakin tapauksissa Suomessa vallitseva oikeusvaltion tulkinta on ollut erittäin tiukka. Ilman erityistä säädöstä ylemmällä viranomaisella kuten pääministerillä ei ole yksittäisissä tapauksissa oikeutta saada edes tietoa alemmalta toimivaltaiselta viranomaiselta saatikka ohjata hänen toimintaansa. Vastaavasti tällaisessa tapauksessa alempi viranomainen ei voi siirtää toimivaltaansa kuuluvaa päätöstä tai vastuuta ylemmälle.

Esimerkiksi joulun 2011 myrskyissä, Talvivaarassa tai halliromahdusten tapauksessa valtioneuvoston tason toimijat perustelivat tällä toimettomuuttaan.

Pääministerin ja valtioneuvoston oikeudesta puuttua kriisitilanteissa alempien toimivaltaisten viranomaisten toimintaan, keskusteltiin joulun 2004 tsunamin jälkeen. Silloin sekä oikeuskansleri Paavo Nikula että KHO:n presidentti Pekka Hallberg asettuivat vahvasti sille kannalle, ettei sitä tule sallia edes lakia säätämällä. Asia jäikin entiselleen ja viime vuoden joulukuun Valtioneuvoston periaatepäätös kokonaisturvallisuudesta päätyi jatkamaan myös turvallisuustilanteissa nykyistä lainsäädäntöä ja sen tulkintaa: ”Tehtävät hoidetaan normaalien toimivaltuuksien pohjalta. Varautuminen, toimenpiteisiin ryhty­minen ja häiriötilanteiden johtaminen perustuvat voimassa olevan lainsäädännön noudattamiseen. Operatiivisesta toiminnasta ja sen johtamisesta vastaa toimivaltainen viranomainen, joka tarvittaessa pyytää virka-apua.”

Perustuslakivaliokunnan mukaan alempaan toimivaltaiseen viranomaiseen vaikuttavat "Kataisen toimet, kuten tulevien sopimusosapuolten tapaamisen järjestäminen ja siihen osallistuminen 27.9.2011 sekä jatkovalmistelua koskevien toimintaohjeiden antaminen valtioneuvoston kanslian virkamiehille, ovat perustuslain 116 §:ssä tarkoitettuja ministerin virkatoimia.” Valiokunnan päätöksellä professori Pekka Himasen hankkeesta on siis ennakkotapauksena suuri periaatteellinen merkitys valtion toiminnan kannalta, kun se ei nähnyt tässä moitittavaa ja kun se siis jatkossa antaa ministeri- ja pääministeritasoon asti ylemmälle viranomaiselle oikeuden puuttua alemman toimivaltaisen viranomaisen päätökseen yksittäisessä tapauksessa. 


Omien havaintojeni perusteella vastaava toimivaltaa ja virakavelvollisuutta koskevan puolen selvittämisen pois jättäminen ei olisi tullut kyseeseen viime vuosikymmenellä.

Yleiskuva